Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т. д.
Сессия – основная форма работы парламента. Парламентские сессии созываются в различных странах от одного до четырех раз в год и работают на профессиональной основе в течение года. В социалистических странах, парламенты работают не на профессиональной основе и поэтому собирались и собираются несколько раз в году на два-три дня.
Различают очередные (созываемые в установленные законом сроки) и внеочередные (созываемые сверх установленного числа и в необычное время) сессии.
Созыв парламента на очередную сессию осуществляется:
1) главой государства (Великобритания, Япония);
2) непосредственно в конституции или регламенте парламента зафиксирован срок созыва очередной сессии (Италия, США, Франция);
3) срок созыва очередной сессии устанавливается парламентом (ФРГ, Швеция).
Созыв внеочередной или чрезвычайной сессии осуществляется по инициативе:
1) председателя палаты парламента (Италия, Турция);
2) главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япония, США);
3) по требованию определенного числа членов палаты. Так, во Франции необходимо большинство членов Национального собрания, в Италии – 1/3, в Японии и Греции – более 1/4 членов палаты.
При этом автоматически собирается другая палата.
Внутренние органы парламента. Основы организации и деятельности парламента определяются конституцией, а детально – правилами палат (однопалатного парламента), которые принимаются в форме регламентов (каждая палата принимает регламент для себя) или в форме законов (в Великобритании – закон об организации Палаты общин 1978 г., в США – о реорганизации 1970 г., в Швеции – о Риксдаге 1974 г. и др.).
В палатах парламента есть различные внутренние органы. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии или бюро избирает председательствующего – иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатель палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). В Швеции председатель и вице-председатели палаты избираются только на одно заседание, в Швейцарии – на один год. Председатель палаты может быть не избранным, а занимающим это место по должности (вице-президенты являются председателями верхних палат в США, Индии), по назначению (в Палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).
В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами Парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, тогда голос спикера дает перевес.
Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (например, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комитетов (комиссий) палат (правда, с учетом расстановки партийных сил в парламенте), без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений (если оно поддержано определенным числом членов палаты), группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель Палаты лордов в Великобритании, Сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений фактически не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Иногда наряду с фракциями образуются территориальные объединения депутатов по областным единицам (в Сенате Испании). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парламентах создаются партийные группы, но только из членов правящей партии. Ранее в условиях многопартийности в некоторых социалистических странах фракции создавались и другими партиями, кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае: фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по территориальному признаку (по провинциям).
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества: свое помещение в парламенте, пропорциональное представительство во внутренних органах палаты, право вне очереди выступать от имени фракции и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 15 в Сенате в Парламенте Франции, соответственно 20 и 14 – в Парламенте Италии, 15 и 14 – в Генеральных кортесах Испании, 5 – в парламентах Швейцарии и Австрии; 10% депутатов – в нижней палате парламента Бразилии, 15% – в нижней палате Парламента Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях (комитетах) палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей и заместителей председателей постоянных комитетов (комиссий) палат, что оформляется «пакетным согласием».
У фракций имеется свое руководство, фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т. д.). «Свободное обсуждение» и «свободное голосование», когда депутаты могут выступать и голосовать, не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции, обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комиссии (комитеты) в каждой палате. Число их различно и часто меняется. В однопалатном Кнессете Израиля 9 комитетов, в Палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате Конгресса США 22 комитета, а в Сенате – 16, в Парламенте Швеции – 16 и т. д. Постоянные комитеты бывают отраслевыми (специализированными, профилирующими), например по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению, и неспециализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты решает, в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов, в Польше – треть. Представитель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законопроекта. Права законодательной инициативы комитеты и комиссии, за редчайшими исключениями, не имеют.
Постоянные комитеты (комиссии) обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственность перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обязанности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (комиссиям, комитетам). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Во многих странах закон обязывает каждого давать информацию комитетам и комиссиям парламента, являться по их вызову, давать свидетельские показания. За отказ может последовать уголовное наказание как за неуважение к парламенту.
Особые полномочия имеют так называемые решающие постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие существенного значения (об этом – ниже).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии – следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создаваемые во Франции, в Германии при разногласиях палат). Особого рода временная комиссия – комиссия всей палаты – известна странам с влиянием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.
Во многих палатах создаются бюро палаты, советы палаты или советы старейшин (в Италии – конференция палаты). Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фракций. Такое бюро не является органом по руководству заседаниями палаты. Советы старейшин, бюро решают некоторые организационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов.
Могут быть избраны или назначены секретари палаты (Испания, Германия, Франция), клерки (Великобритания), генеральный секретарь. Они готовят материалы, ведут протоколы, обеспечивают публикации (часто эти задачи обеспечивают не избранные депутаты, а служащие палат).
В парламентах часто избираются, обычно из числа молодых депутатов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также подсчет голосов при открытом голосовании. Во Франции, в Бельгии, Италии квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административных и финансовых служб парламента. В некоторых испаноязычных странах (Испания, Мексика и др.), в Португалии создаются особые органы – постоянные депутации из избранных представителей обеих палат (в Португалии парламент однопалатный). Между сессиями они осуществляют некоторые организационные полномочия парламента и отчитываются об этом на ближайшем заседании палат.
Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся органы, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный контролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) – уполномоченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил, комиссии гражданской (т. е. публичной) службы и др.
Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида органов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обычно работающие в исследовательских службах; 3) личные помощники парламентариев, референты, секретари.
Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначать часть сотрудников во вспомогательный аппарат.
Лоббисты при парламентах. При парламентах многих стран действуют лоббисты (от. англ, lobby – прихожая, коридор), которые «проталкивают» определенные законы. Они действуют открыто и имеют свои организации. Сложились две системы лоббизма: американская и европейская континентальная. Американская основана на первой поправке к Конституции США – праве граждан обращаться к парламенту с петициями. В США, Канаде, Польше, Литве действуют законы о парламентском лоббизме. Лоббисты и их конторы зарегистрированы при парламенте, ведется учет их доходов и их задач по «проталкиванию» законов, они обязаны заявлять, в чьих интересах работают. Аналогичные правила относятся к «парламентским агентам» в Великобритании. Европейская континентальная система предполагает создание разного рода контактных бюро, экономических и социальных советов при парламенте, которые часто строятся на основе корпоративного представительства. При данной системе нет точного учета лоббистов, но при принятии законов парламентарии обязаны заявлять, если у них есть какой-то интерес на стороне, связанный с данным законом. Американская система лоббизма, по существу, встроена в парламент, европейская менее формализована, используются главным образом консультативные методы.
Главными характеристиками статуса депутата выступают основания получения и срок мандата, наличие комплекса прав и обязанностей, гарантии их реализации, а также ответственность и основания прекращения полномочий.
В демократических государствах депутаты работают на профессиональной основе и обладают свободным мандатом, согласно которому депутат представляет весь народ, не связан волей избравших его избирателей (не обязан выполнять наказы избирателей) и не может быть отозван ими. Тем не менее свободный мандат не предполагает абсолютной свободы депутата, поскольку депутат должен считаться с мнением своих избирателей (судьба депутатского мандата зависит от выбора избирателей) и подчиняться партийной (фракционной) дисциплине.
Полной противоположностью свободного мандата является императивный мандат депутата. Императивный мандат предполагает, что депутат подчинен избирателям округа, непосредственно его избравшим, в своей деятельности связан волей избирателей (обязан периодически отчитываться перед ними о своей деятельности) и может быть отозван ими. Императивный мандат сохраняет свое действие в социалистических странах.
Депутаты зарубежных парламентов обладают рядом привилегий. Прежде всего, это парламентский иммунитет и индемнитет.
Парламентский иммунитет, или неприкосновенность, означает, что в период своих полномочий депутат не может быть подвергнут аресту, иному ограничению свободы, а также уголовному преследованию без согласия палат, исключение составляют случаи задержания при совершении преступления.
Парламентский индемнитет имеет два значения: неответственность за высказывания и голосование в парламенте, а также вознаграждение парламентария.
Основные формы депутатской деятельности:
– работа в округах – встречи с избирателями, выявление и решение их проблем и проблем округа;
– участие в работе парламента (в обсуждении вопросов, голосовании);
– работа в комиссиях и комитетах парламента;
– участие в деятельности партийной фракции;
– направление запросов правительству и другие формы работы.
Полномочия депутатов прекращаются в обычном порядке после избрания депутатов следующего созыва, а досрочно в случаях смерти, добровольной отставки, принятия палатой парламента решения о лишении депутатской неприкосновенности.